Historie poskytování zdravotních služeb v pobytových zařízeních sociálních služeb z pohledu práva

Problematika poskytování zdravotních služeb v pobytových zařízeních sociálních služeb je předmětem střetů resortu práce a sociálních věcí a resortu zdravotnictví již od počátku devadesátých let, kdy se přešlo na systém financování zdravotních služeb z prostředků veřejného zdravotního pojištění. Bylo to především důsledkem teoretické neujasněnosti v poskytování zdravotní péče v ústavech sociální péče. V praxi se toto promítlo v soudních sporech mezi tehdejšími ústavy sociální péče a zdravotními pojišťovnami, kde hegemonem byla Všeobecná zdravotní pojišťovna ČR (dále jen „VZP“). V tomto článku se pokusím předestřít změny v této oblasti především z pohledu práva. Protože, a to si přiznejme, byla to judikatura, tedy rozhodnutí soudů, jež alespoň v počátku významnou měrou znamenala následný posun v legislativě a též v praxi v poskytování zdravotní péče v oblasti sociálních služeb.

I.

Do konce roku 1992 platná právní úprava umožňovala poskytování zdravotní péče (lékařské i ošetřovatelské) v tehdejších ústavech sociální péče. Právní oporu tehdy poskytoval zák. č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení a zák. č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu. Poskytování zdravotní péče v ústavech sociální péče bylo tehdy součástí komplexní sociální péče a poskytovali ji zdravotničtí pracovníci, kteří byli většinou v pracovním poměru u příslušného ústavu sociální péče. Tato péče pak byla hrazena z příslušné rozpočtové kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí ČR. Obdobným způsobem byla zdravotní péče poskytována i na železnici, vnitru a v armádě a nebyla tedy jenom doménou resortu zdravotnictví. Tento systém vycházel z tehdy platného ústavního pořádku, zákona o péči o zdraví lidu a zákona o sociálním zabezpečení a prováděcích předpisů.

Zásadní změna nastala od roku 1993, kdy byl zaveden způsob hrazení zdravotních služeb ze systému veřejného zdravotního pojištění. Byl přijat zák. č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, který umožnil vstup soukromého sektoru do oblasti zdravotnictví. Současně bylo novelou zák. č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, stanoveno, že zdravotní péči smějí poskytovat jen zdravotnická zařízení. Nově přijatá Ústava i Listina práv a svobod vypustily garanci poskytování práva na ochranu zdraví a na léčebnou péči v sociálních zařízeních, takže poskytování zdravotní péče v ústavech sociální péče se ocitlo v právním vakuu.

II.

Nová ústavní garance poskytování zdravotní péče byla zakotvena v čl. 31 Listiny práv a svobod (dále jen „Listina“), jež byla vyhlášena usnesením předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., jako součást ústavního pořádku České republiky. Tento článek zní:

„Každý má právo na ochranu zdraví. Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon.“

Toto ustanovení Listiny dává každému právo chránit své zdraví. Věta druhá cit. ustanovení Listiny pak zaručuje právo na bezplatnou zdravotní péči, léčivé přípravky a zdravotnickou techniku na základě veřejného zdravotního pojištění, avšak za podmínek, které stanoví zákon. Tedy rozsah zdravotní péče poskytované na základě veřejného zdravotního pojištění reguluje zákon (nemůže to být jiný právní akt nižší právní síly). Tímto zákonem, který stanoví rozsah z veřejného zdravotního pojištění hrazené péče, je pak zákon 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění. Tento zákon pak v ust. § 22 písm. d) uvádí jako zvláštní formu ambulantní péče „zdravotní péči v zařízeních sociálních služeb“. Současně bylo v § 13 odst. 2 cit. zákona uvedeno, že hrazenými službami v rozsahu a za podmínek stanovených tímto zákonem jsou ošetřovatelská a léčebně rehabilitační péče a později i paliativní péče.

Z výše uvedeného vyplývá, že v období do přijetí zákona o veřejném zdravotním pojištění (1993 – 1997) nemělo poskytování zdravotní péče v tehdejších ústavech sociální péče oporu v obecně závazných právních předpisech.

III.

Cestu, jak v ústavech sociální péče poskytovat zdravotní péči lege artis, naznačil zákon o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních. Jak již bylo řečeno v úvodu, tento zákon umožnil vstup soukromého sektoru do oblasti zdravotnictví. Umožnil privatizaci některých zdravotnických zařízení, zavedl konkurenci a limitované tržní principy. Současně další zákony zásadně změnily způsob hrazení zdravotní péče. Napříště měla být veškerá zdravotní péče, ať ji poskytují státní či nestátní zdravotnická zařízení, hrazena ze systému veřejného zdravotního pojištění.

Tato nová právní úprava znamenala, že zařízení sociální péče může poskytovat zdravotní péči pouze v tom případě, že má příslušné oprávnění, tzn. že má registraci jako nestátní zdravotnické zařízení. Jakkoliv je zřejmé, že platná právní úprava umožňuje, aby zařízení sociální péče získalo registraci jako nestátní zdravotnické zařízení, bylo nutné projít martyriem soudního řízení, aby tato skutečnost byla postavena na jisto a podařilo se vyvrátit některé mýty, které šířila zejména Všeobecná zdravotní pojišťovna ČR (dále jen „VZP“). Obdobný negativní postoj k poskytování zdravotní péče v ústavech sociální péče zaujalo i Ministerstvo zdravotnictví. Ministerstvo práce a sociálních věcí v té věci nezaujalo žádné stanovisko.

Tím, kdo podle platného ústavního pořádku vykládá zákony, je nezávislý soud. Stanoviska resortních ministerstev či VZP k jednotlivým otázkám jsou sice zajímavá, ale prezentují názor pouze jedné, zpravidla dotčené strany. Jak si ukážeme níže, posun v této věci neučinily zdravotní pojišťovny, resortní ministerstva či samotný zákonodárce, ale obecné soudy. Proto níže ocitujeme některé právní věty či závěry soudů, jež byly významné a znamenaly výrazný posun v praxi poskytování zdravotní péče v ústavech sociální péče.

Základním mýtem šířeným VZP bylo tvrzení, ústav sociální péče se nemůže stát provozovatelem nestátního zdravotnického zařízení. S tímto tvrzením vystoupila VZP poprvé v roce 1996 ve sporu o tzv. „kontraktační povinnost“, kdy žalobcem byl domov důchodců, provozovatel nestátního zdravotnického zařízení, a žalovanou právě VZP. Podle § 26 zák. č. 551/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění, byla pojišťovna povinna uzavřít smlouvu s každým zdravotnickým zařízením, které o to požádá. Žalovaná VZP se však bránila, že domov důchodců nemůže být zřizovatelem nestátního zdravotnického zařízení, neboť zdravotní péče je součástí sociální péče, která nenáleží do péče hrazené ze zdravotního pojištění, a tudíž s ním nemůže uzavřít smlouvu o úhradě poskytnuté zdravotní péče. S tímto tvrzením se vypořádal Obvodní soud pro Prahu 2 v odůvodnění svého rozsudku ze dne 10. února 1997 (čj. 17 C 23/96) takto:

„Vzhledem k tomu, že o zřízení nestátního zdravotnického zařízení pod názvem ……...… bylo pravomocně rozhodnuto ve správním řízení, soud postup správních orgánů při vydání tohoto rozhodnutí nepřezkoumával a dospěl k závěru, že žalobce jako rozpočtová organizace je zřizovatelem nestátního zdravotnického zařízení s identickým názvem jako sama rozpočtová organizace.“

„Pokud je v § 26 zák. č. 551/1991 Sb., zmiňováno, že smlouva má být uzavřena se zdravotnickým zařízením a toto zařízení o uzavření smlouvy má požádat, pak je podle názoru soudu k takovýmto právním úkonům oprávněn provozovatel tohoto nestátního zdravotnického zařízení“.

Soud se rovněž vypořádal s námitkou VZP, že zdravotní péče poskytovaná starým osobám umístěným v domově důchodců je součástí sociální péče a nenáleží do péče hrazené zdravotním pojištěním.

„...již ze samotného názvu tohoto institutu je zřejmé, že nestátní zdravotnické zařízení není financováno ze státního rozpočtu a pokud je řešena otázka, z jakého rozpočtu nestátní zdravotnické zařízení Domov důchodců ………… je financováno, je třeba dospět k závěru, že by toto nestátní zdravotnické zařízení mělo být financováno právě z proplacených plateb VZP. Z rozpočtu hl. města Prahy by totiž měla být financována pouze sociální péče, kterou však neposkytuje nestátní zdravotnické zařízení, ale domov důchodců jako rozpočtová organizace.“

Tento právní názor soudu prvního stupně pak potvrdil ve svém rozsudku ze dne 29. září 1997 (čj. 19 Co 261/97) i Městský soud v Praze jako soud odvolací. Význam tohoto sporu pak spočívá v tom, že bylo postaveno na jisto, že ústav sociální péče může být provozovatelem nestátního zdravotnického zařízení a že zdravotní péče poskytovaná takovým nestátním zdravotnickým zařízením musí být hrazena ze systému veřejného zdravotního pojištění.

O tom, jak se situace v oblasti pobytových sociálních služeb z pohledu práva vyvíjela po přijetí zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, a o dalších causách, jež výrazně ovlivnily poskytování zdravotní péče v pobytových zařízeních sociálních služeb zase někdy příště.

JUDr. Petr Haluza

advokát