Kvantitativní personální standardy jako registrační podmínka poskytovatelů sociálních služeb?

V uplynulém období předložilo MPSV do připomínkového řízení návrh novely zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, v platném znění, v jejímž rámci m.j. navrhuje prováděcím právním předpisem definovat minimální personální podmínky pro jednotlivé druhy sociálních služeb, jejichž naplnění by mělo být podmínkou pro udělení a udržení registrace příslušného druhu a formy služby v poskytovatelem deklarované kapacitě. Tento návrh vyžaduje zamyslet se nad některými ekonomickými aspekty navrhovaného řešení.

Podle posledních statistických informací pracuje v současné době v sociálních službách celkem přibližně 110 tisíc zaměstnanců, jejich počet vzrostl od r. 2015 o cca 26 %.

tabulka č. 1:

Vývoj počtu zaměstnanců v zařízeních sociálních služeb v letech 2015 – 2021 (fyzické osoby)

pramen:

Statistická ročenka České republiky – 2022

Největší počet zaměstnanců pracuje ve službách sociální péče (více než 85 % z celkového počtu), z hlediska struktury všech pracovníků podle jednotlivých typů profesí naprostou většinu (více než 55 %) představují pracovníci v sociálních službách, sociálních pracovníků je necelých 10 %, zdravotnických pracovníků je necelých 9 %. Struktura těchto pracovníků se v jednotlivých typech sociálních služeb výrazně liší. Zatímco ve službách sociální péče mají naprostou většinu pracovníci v sociálních službách (58,2 %), ve službách sociální prevence je podíl sociálních pracovníků a pracovníků v sociálních službách totožný (37,5 %), v sociálním poradenství pracuje nadpoloviční většina sociálních pracovníků (51,8 %).

tabulka č. 2:

Struktura pracovníků v jednotlivých typech sociálních služeb v r. 2022 (přepočtený počet pracovníků)

pramen:

interní podklady MPSV

Pro kvantifikaci potřebného počtu pracovníků v závislosti na typu poskytované sociální služby a velikosti zařízení by klíčovým ukazatelem měla být časová náročnost poskytované péče. Jediné údaje týkající se časové náročnosti poskytované péče byly publikovány již v r. 2011, tyto údaje se týkaly doby přímé péče a dohledu o zdravotně postižené občany [1], jiné údaje, které by kvantifikovaly časovou náročnost péče např. o seniory, nejsou k dispozici.

tabulka č. 3:

Časová náročnost poskytované péče a dohledu o zdravotně postižené občany

pramen:

Michalík, J. a kol. Zdravotní postižení a pomáhající profese. Praha: Portál, 2011

Pokud bychom vycházeli z toho, že takto je časově náročná péče o všechny klienty ve službách sociální péče, muselo by být v těchto službách zaměstnáno 2,86x více pracovníků, než je tomu dnes. Je tedy zřejmé, že tyto údaje nejsou pro stanovení objektivní úrovně personálního standardu použitelné, a bylo by proto vhodné realizovat výběrové šetření, na jehož základě by bylo možno kvantifikovat skutečnou časovou náročnost péče poskytované klientům v různých stupních závislosti.

V souvislosti se snahou o zajištění kvality poskytované péče se dlouhodobě diskutuje ve všech zemích o nástrojích, jejichž prostřednictvím by bylo možno tuto kvalitu zajistit. Prakticky ve všech vyspělých zemích musí poskytovatelé splnit registrační podmínky, jejichž součástí jsou různě definované personální, provozní a procedurální standardy poskytované péče, jejichž dodržování kontrolují v rámci inspekcí sociálních služeb zákony určené subjekty. Z dostupných informačních zdrojů však není známo, že by v některých vyspělých evropských zemích byly definovány personální standardy na jiné než pobytové sociální služby [2].

Podle předloženého návrhu novely zákona o sociálních službách personální standard stanovuje výši přepočtených úvazků pracovníků dané sociální služby, které jsou nezbytné k zajištění služby v zákonem stanovené kvalitě. Jedná se přitom o minimální počet pracovníků pro zajištění poskytovatelem deklarované kapacity, jeho hodnota je podmínkou pro udělení a udržení registrace příslušného druhu a formy služby v poskytovatelem deklarované kapacitě. V modelovém případě např. v pobytovém zařízení pro seniory s kapacitou 100 lůžek by činila minimální hodnota personálního standardu 27,5 úvazku pracovníka v sociálních službách a 1,5 úvazku sociálního pracovníka (MPSV, 2023).

Nespornou výhodou předloženého návrhu na zavedení minimálního personálního standardu poskytovaných sociálních služeb je úsilí ministerstva práce a sociálních věcí o další posílení kvality poskytovaných služeb. Toto je dlouhodobý trend, prakticky po celou dobu od počátků přípravy zákona o sociálních službách lze identifikovat v předkládaných podkladových materiálech i v samotné praktické činnosti naprosté většiny poskytovatelů sociálních služeb snahu o soustavné zvyšování kvality poskytovaných sociálních služeb.

Nedostatků předkládaného řešení je však podstatně více. Pomineme-li skutečnost, že se jedná o další posílení administrativně direktivního způsobu řízení sociálních služeb, je největším nedostatkem navrhovaného postupu skutečnost, že vůbec nebere v úvahu časovou náročnost poskytovaných sociálních služeb v závislosti na potřebách uživatele sociální služby. Tyto potřeby jsou determinovány především nepříznivým zdravotním stavem uživatelů služeb, jejich věkem a jejich celkovou sociální situací. Přestože výše uvedený časový rozsah náročnosti péče o zdravotně postižené osoby (viz tabulka č. 3) neodráží skutečnou dobu potřebné péče a je vysoce nadhodnocen, je zřejmé, že mezi časovou náročností péče o člověka s I. a IV. stupněm závislosti je diametrální rozdíl, který se zcela jistě musí projevit i v kalkulaci potřebného počtu pracovníků. Pokud bychom vyšli z výše uvedených časových nároků péče o zdravotně postižené osoby s různým stupněm závislosti a tuto dobu bychom "objektivizovali" podle celkového počtu pracovníků v sociálních službách, potom by se potřebné počty pracovníků v modelovém příkladu dvou zařízení o stejné kapacitě výrazně lišily v závislosti na struktuře klientů podle míry závislosti.

tabulka č. 4:

Modelový příklad výše minimálního personálního standardu ve 2 zařízeních o stejné kapacitě 80 lůžek s rozdílnou strukturou klientů podle míry závislosti

pramen:

vlastní zpracování

Z tohoto porovnání je zřejmé, že absence časové náročnosti potřebné péče v kalkulaci výše minimálního personálního standardu je klíčovým nedostatkem navrhovaného řešení. Přitom je potřeba si uvědomit řadu dalších problémů, které se stanovením těchto hodnot souvisí. Z předloženého návrhu řešení není vůbec zřejmé, zda poskytovatelé sociálních služeb budou schopni naplnit takto definované minimální personální standardy při současném počtu zaměstnanců v sociálních službách. Není zřejmé, kdo zabezpečí péči o klienty těch sociálních služeb, kterým bude odebrána registrace v důsledku toho, že nenaplní minimální počty pracovníků. Z pouhého porovnání personální struktury pracovníků v domovech pro seniory s kapacitou 97 – 103 míst z databáze žadatelů o poskytnutí dotací ze státního rozpočtu v r. 2022 je zřejmé, že v těchto zařízeních je tato struktura výrazně odlišná, např. počet pracovníků v sociálních službách se v těchto zařízeních pohybuje v rozmezí od 24,6 do 41 osob, počet sociálních pracovníků v rozmezí od 1 do 3,6 osob, přitom navrhovaný minimální personální standard z hlediska počtu sociálních pracovníků by nenaplnila 3 zařízení a z hlediska počtu pracovníků v sociálních službách jedno zařízení. Lze se proto domnívat, že rozmanitost jednotlivých sociálních služeb a široký rozsah potřeb uživatelů neumožňují stanovit univerzální hodnotu personálního standardu. Pokud by přesto takový standard byl stanoven, povede to jednoznačně k zásadnímu snížení flexibility poskytovatelů a stanovování personálních klíčů, které nebudou odpovídat struktuře a potřebám klientů.

Obecně je potřeba vycházet z toho, že podle údajů APSS ČR chybí v současné době v sociálních službách cca 1 000 pracovníků [3]. Z předloženého návrhu MPSV není zřejmé, zda stávající počet sociálních pracovníků a pracovníků v sociálních službách umožní všem registrovaným poskytovatelům sociálních služeb naplnit nově definované minimální standardy a zda tedy nedojde k redukci některých z nich.

Největší nebezpečí ve stanovení minimálních personálních standardů spočívá v tom, že jejich výše může být využita při koncipování výše dotací z veřejných zdrojů jednotlivým poskytovatelům sociálních služeb, a to zejména v období ekonomických problémů. Již z nedávné minulosti (ale i ze současnosti) existují důkazy, že v případě ekonomických problémů je to vždy na prvním místě sociální oblast, kde se hledají úspory ve výdajích ze státního rozpočtu. Např. v době ekonomické krize po r. 2008 klesl objem dotací ze státního rozpočtu ze 7,4 mld Kč v r. 2008 až na 6,2 mld Kč v r. 2011.

Je zřejmé, že v těchto situacích může vláda i zřizovatelé sociálních služeb přistoupit ke stanovení výše dotací na základě využití úrovně minimálních personálních standardů, což ve svém důsledku může vést k propouštění pracovníků, a tedy i ke snížení kvality poskytovaných sociálních služeb.

Na základě těchto aspektů lze koncipovat tato doporučení:

-        upustit od záměru koncipovat personální standardy pro všechny typy sociálních služeb,

-        realizovat reprezentativní výběrové šetření o časové náročnosti poskytovaných pobytových sociálních služeb, časovou náročnost péče diferencovat podle výše příspěvku na péči,

-        na základě získaných výsledků následně koncipovat personální standardy pro poskytovatele pobytových sociálních služeb, tyto standardy koncipovat na nikoli minimální, ale na optimální úrovni jako doporučení pro poskytovatele sociálních služeb při koncipování nebo revizi personálních standardů,

-        úroveň personálních standardů přitom koncipovat nejenom pro sociální pracovníky a pracovníky v sociálních službách, ale s ohledem na charakter péče v pobytových zařízeních sociálních služeb rovněž pro zdravotnické pracovníky,

-        personální standardy koncipovat ve 3 – 4 úrovních v závislosti na velikosti zařízení.

Samozřejmostí přitom zůstává, že jedním z východisek při koncipování těchto optimálních personálních standardů musí být určitá projekce vývoje kapacit pobytových zařízení sociálních služeb a na ní navazující projekce vývoje počtu odborných pracovníků v sociálních službách. Potřeba je rovněž vycházet z aktuálních i očekávaných potřeb praxe, proto je nutno do přípravy těchto standardů zapojit i odborníky z praxe.

Doc. LADISLAV PRŮŠA