Nálezy Ústavního soudu po roce a půl od zveřejnění

            Od vydání nálezu Ústavního soudu sp.zn. IV. ÚS 2545/16 ze dne 18. července 2017 a sp. zn. III. ÚS 3305/16 ze dne 8. srpna 2017 již uplynul více než rok a půl. Těmito nálezy pak již skončila definitivně pětiletá anabáze pobytových zařízení sociálních služeb (dále jen „PZSS“) ve věci tzv. úhradových dodatků. Jako bezprostřední reakci na proběhlá soudní jednání jsem v září 2017 v tomto periodiku publikoval článek „Ústavní soud definitivně ukončil spory o tzv. úhradové dodatky“. V závěru tohoto článku jsem pak vyslovil myšlenku, že vítězství zdravotních pojišťoven u Ústavního soudu může být jejich Pyrhovým vítězstvím. Je tedy na čase, abychom se zamysleli nad tím, zda se tato myšlenka naplňuje.

Připomenutí nálezů

            Jen pro připomenutí zopakuji některé závěry nálezů Ústavního soudu, z nichž jistě zdravotní pojišťovny nemohly mít radost.

            Nález Ústavního soudu ze dne 18. července 2017, sp. zn. IV. ÚS 2545/16, byť potvrdil možnost analogické aplikace úhradové vyhlášky, současně uvedl, že „nelze a priori vyloučit i jinou možnost hledání spravedlivé rovnováhy při určení ceny poskytnutého plnění...“. Dále pak Ústavní soud uvádí, že „z pohledu ústavních záruk základních práv a svobod nelze konstruovat jediný možný ústavně konformní způsob určení ceny plnění. Ústavním limitem či nepodkročitelným prahem soudní úvahy určující cenu zdravotní péče jsou však ústavní záruky plynoucí z čl. 26 odst. 1 Listiny, resp. z nálezů Ústavního soudu Pl. ÚS 3/2000 a Pl. ÚS 19/13.“

            V další části odůvodnění nálezu IV. ÚS 2545/16 Ústavní soud znovu citoval nález sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 a uvedl, že cenová regulace, nemá-li přesáhnout meze ústavnosti, nesmí evidentně snížit cenu tak, aby tato vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň jejich návratnosti.“  Tento závěr pak vztáhnul Ústavní soud též na určování výše úhrad za zdravotní péči. „Je-li výše úhrady za zdravotní péči stanovena soudem z důvodu absence právní úpravy, byť analogickým použitím předpisu nejbližšího (zde úhradové vyhlášky), stále platí, že je možno tuto cenu stanovit též s ohledem na prokázané nutně vynaložené náklady tak, aby byla umožněna jejich návratnost v zájmu dodržení čl. 26 odst. 1 Listiny. Tuto výši nutně vynaložených nákladů musí žalobce, potažmo stěžovatel tvrdit a prokázat.“

            Zde upozorňuji, že Ústavní soud dovodil, že právo analogické aplikace úhradové vyhlášky náleží soudu (cit.: „stanovena soudem“), nikoliv zdravotním pojišťovnám, jak nyní automaticky uvádí v úhradových dodatcích. Navíc, jak Ústavní soud uvádí, nelze apriori vyloučit i jinou možnost hledání spravedlivé rovnováhy při určení ceny poskytnutého plnění.

            Ústavní soud tedy připustil analogickou aplikaci úhradových vyhlášek na pobytová zařízení sociálních služeb, avšak současně stanovil, a to i s odvoláním na své předchozí nálezy, podmínky, za nichž je takový postup možné akceptovat, aby se nejednalo o porušení čl. 26 odst. 1 Listiny práv a svobod.

            Jak dále uvádí Ústavní soud, úhradové limity v úhradové vyhlášce sice mohou směřovat k zabránění plýtvání či nadužívání zdravotní péče, zároveň však mohou působit finanční problémy poskytovatelům zdravotní péče při řádném plnění povinností poskytovatelů. Ústavní soud připomněl v nálezu Pl. ÚS 19/13 to, že „k překročení stanoveného objemu zdravotní péče (nemusí dojít) jen v důsledku plýtvání či jejího nadužívání, nýbrž také v důsledku řádného plnění zákonných povinností ze strany poskytovatele. Základním problémem předmětné právní úpravy je tak absence nároku na dorovnání či kompenzaci, který by dopadal na tuto situaci.“

            Ústavní soud dále položil otázku, „zda tito poskytovatelé vůbec mohou přizpůsobit své  chování takové regulaci, když stanovený objem, který by měli dodržet v průběhu roku, bude možné určit až po jeho skončení“. (bod 58). Je zřejmé, že tomu tak ani v současné době není, neboť odbornost 913  poskytuje tzv. indukovanou péči a takovou možnost nemá.

            Dále pak Ústavní soud uvedl, že „Takovýto stav činí právní úpravu regulačních srážek v rozporu se zásadou předvídatelnosti a zákazem svévole podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a též zásadou rovnosti podle čl. 1 Listiny.

            Ústavní soud dále připomněl, že tehdy zrušil právní úpravu (úhradová vyhl. na rok 2013) z důvodu, „že obsahuje určité úhradové limity, přičemž v ní zároveň nejsou obsaženy záruky kompenzace při přečerpání stanoveného objemu zdravotní péče, pokud by se poskytovatel dostal do výše předvídané situace spočívající v nemožnosti pokrýt z úhrad za zdravotní péči náklady této péče.“ Dovodil, že „protiústavní důsledky mohou nastat právě až ve chvíli, kdy bude tvrzeno a prokázáno, že úhrada na zdravotní péči není způsobilá pokrývat ani „nutně vynaložené náklady“ na tuto péči.“

            V další části odůvodnění pak Ústavní soud znovu zopakoval, že „nárok poskytovatele zdravotní péče, má-li být před obecnými soudy, resp. následně v řízení o ústavní stížnosti úspěšný, musí být z hlediska závěrů Ústavního soudu uvedených v nálezech Pl. ÚS 3/2000 a Pl. ÚS 19/13 opřen o tvrzení a prokázání těch předpokladů, na kterých Ústavní soud staví možnou protiústavnost  cenové regulace. To se týká jak případů cenové regulace dané přímou aplikovatelností konkrétního právního předpisu (úhradové vyhlášky), tak aplikací analogickou při snaze určit obvyklou cenu plnění z důvodu absence cenového ujednání ohledně výše úhrad zdravotní péče.“

            V závěru citovaného nálezu pak Ústavní soud znovu zopakoval, že „z pohledu ústavních záruk základních práv a svobod nelze konstruovat jediný možný ústavně konformní způsob určení ceny plnění. Ústavním limitem či nepodkročitelným prahem soudní úvahy určující cenu zdravotní péče jsou však ústavní záruky plynoucí z čl. 26 odst. 1 Listiny, resp. z nálezů Ústavního soudu Pl. ÚS 3/200 a Pl. ÚS 19/13.“ Tedy, že „v řízení před obecným soudem musí být tvrzeno a prokázáno, že výše úhrad ze strany zdravotní pojišťovny znemožňuje poskytovateli péče (při absenci jiných možných zdrojů financování) pokrytí nezbytných nákladů na tuto péči.“.

            Naskýtá se nyní otázka, zda tyto myšlenky Ústavního soudu dopadly na úrodnou půdu, a zda zdravotní pojišťovny upravily způsob úhrad za poskytování zdravotní péče v PZSS a dále, zda samotná PZSS je využila při jednání či sporech se zdravotními pojišťovnami.

Reakce VZP na nálezy

               Obávám se, že reflexi těchto myšlenek ze strany zdravotních pojišťoven očekávat nemůžeme, resp. pokud nepovažujeme za takovou reakci aktuálně předkládané tzv. bonifikační dodatky, které rozesílá Všeobecná zdravotní pojišťovna ĆR (dále jen „VZP“). Zde v čl. II. odst. 3 uvádí, že podpisem dodatku účastník potvrzuje správnost veškerých předchozích vyúčtování (pokud je schválím, těžko mohu namítat jejich nesprávnost v eventuálním sporu). Proto je třeba velmi pozorně číst všechny smlouvy a jejich dodatky a neváhat s případným dotazem. Zde by samozřejmě měl sehrát daleko významnější roli zřizovatel, který by měl být schopen metodické pomoci.

 

            Na straně PZSS pak můžeme zaznamenat pět již podaných žalob na úhradu nákladů poskytnuté zdravotní péče v intencích závěrů výše uvedených nálezů Ústavního soudu. Několik dalších žalob se pak připravuje. Je to žalostně málo. Trochu to připomíná situaci ve sporech ohledně následků revizní činnosti, kde bylo podáno 10 žalob a ve všech případech soud žalobám PZSS vyhověl. A spor se vedl o nemalé částky (cca průměrně kolem milionu Kč). Bohužel, většina PZSS zcela rezignovala na možnost námitek, smírčích jednání či nakonec soudního jednání. I zde bych očekával aktivnější přístup zřizovatelů. Tehdy kontrolní činnost VZP připomínala kobercové nálety, výše neuznaných částek se pohybovala v řádech statisíců či milionů, avšak kvalita revizních zpráv nebyla nejlepší, takže naděje na úspěch zde byla a všichni, kteří tehdy šli do sporu, se svými žalobami uspěli.

 

            Za nevyužitou příležitost lze považovat i doplnění odst. 3 do přílohy č. 1 a 6 (domácí zdravotní péče) úhradových vyhlášek na rok 2014 a 2015 (šlo o tzv. ošetřovatelsky náročné klienty). Zde se jednalo o přímou reakci normotvůrce na závěry nálezu pléna Ústavního soudu Pl. ÚS 19/13 ze dne 22. října 2013. V dalších letech se již tento odstaveček v přílohách úhradových vyhlášek neobjevil se zdůvodněním, že jej poskytovatelé stejně nevyužívali, což byla, bohužel, pravda. V současné době se vedou dvě takové žaloby a obě za odbornost 925 – domácí zdravotní péče.

            Mnozí si jistě vzpomenou na úhradovou vyhlášku na rok 2016, kde došlo k pokusu vsunout odbornost 913 do úhradové vyhlášky. Nález pléna Ústavního soudu Pl. ÚS 19/16 ze dne 13. prosince 2016 pak tuto část úhradové vyhlášky zrušil a vytknul normotvůrci, že v zákoně o veřejném zdravotním pojištění chybělo potřebné zmocnění. Jak můžeme sledovat, ministerstvo zdravotnictví do dnešního dne tento nedostatek neodstranilo a tak právní úprava poskytování zdravotních služeb v PZSS je stále právně neukotvená. Ministerstvo zdravotnictví tvrdí, že v otázkách úhrad je třeba postupovat podle judikátů Nejvyššího soudu. Tento argument je úsměvný, neboť soudy jsou zde od toho, aby právo vykládaly, nikoliv aby je tvořily. Pokud tuto situaci považujeme za „mezeru v právu“, pak je třeba ji co nejdříve legislativně odstranit a nikoliv věc ponechat na výkladu soudů.

Závěrem: je to jen na nás   

            Závěrem dodávám, že Ústavní soud může jen velmi obtížně suplovat neexistující politickou dohodu zainteresovaných subjektů, resp. politickou vůli ministerstva zdravotnictví tím, že povýší konkrétní způsob výpočtu úhrad pro dílčí segment zdravotní péče na ústavní princip, čímž by odebral možnost zákonodárci či exekutivě o financování v tomto segmentu rozhodovat. Rolí Ústavního soudu není být tvůrcem zdravotnické politiky státu. Je to nás, resp. na Asociaci poskytovatelů sociálních služeb ČR, na GF 913, ale zejména na aktivitě jednotlivých PZSS, jež mají dodávat náměty, signalizovat problémy a nebát se jít do sporu se zdravotními pojišťovnami a nikoliv jen čekat, jak to všechno dopadne.

JUDr. Petr Haluza

advokát